1 、提案第 20170124 号

标    题： 关于积极探索PPP模式，推动基础设施、公共服务领域的投资建设的提案

提 出 人： 张增强

办理类型： 主办协办

承办单位： 财政局,发改局,商务局,经信局

内    容：

　　在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟；加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家。

　　而在中国，早在上世纪90年代及21世纪初期，在国内已经掀起了几轮PPP热潮，但是宣传力度较为薄弱，仅有少数人了解。直至三年前，即从2013年底开始推广至今，三年来几乎每年都保持着翻番的快速发展态势。截至目前，国家发改委已推介了三批PPP项目，总规模达6.37万亿元。有关专家表示，在2016年政策轮番出台的背景下，无论是项目总量还是签约项目均持续增长。截止2016年10月末，全国PPP综合信息平台入库项目10685个，总投资额为12.73万亿元。根据财政部公布的2016年第三季度PPP季报，截至2016年9月末，财政部2014年第一批PPP示范项目26个，总投资额约1277.3亿元；2015年第二批PPP示范项目206个，总投资额约6589亿元；2016年第三批PPP示范项目516个，投资额约1.17万亿元，相较于第二批示范项目，项目数量翻番，投资额增加逾八成。PPP改革在中国3年来，虽然步履蹒跚，但也渐入佳境，中国也已成为世界上最大的PPP市场。

　　推行PPP模式，是党中央、国务院作出的一项重大部署，也是转变政府职能、深化投融资体制改革的一项重大举措。2017年是全面贯彻落实十八届六中全会和第十一次省党代会精神、实施“十三五”规划的重要一年，也是供给侧结构性改革的深化之年。展望2017年，业内认为，PPP仍将作为投资主力保持快速增长：一方面，明年经济稳增长仍需投资发力；另一方面，地方财政收支矛盾将进一步加剧，财政扩张空间有限，基础设施、公共服务投资将更多寄望于PPP等创新融资工具。

　　在固定资产增速放缓尤其是民间投资乏力背景下,PPP模式被期待能够肩负起拉动民间投资、带动经济“稳增长”的重任。2017年PPP或掀起3.8万亿元落地热潮，税收优惠、操作细则等相关政策也将密集出台，鼓励与规范并举的政策框架将进一步完善。其中，财政政策重点将从“补项目”转向“补运营”。

　　PPP模式作为新一轮投资主力军，作为财政支出创新的重要形式，顺应当今时代的发展。反观我们河源市，采用PPP模式鼓励社会资本投资参与基础设施、公共服务领域的投资建设步伐较为缓慢，PPP项目较少。

　　自近几年PPP模式在河源市推广以来，据初步统计，截至目前已入库的PPP项目有河源江东新区长岗、麻竹窝片区部分基础设施建设等8个项目；拟入库的PPP项目有河源国道G205热水至埔前段（东部）改线工程等约十来个项目。

　　从中我们可看出，在当今中国式PPP迎来跨越式发展的前提下，河源市的PPP项目比较少，面临着数量少，落地率低，推进速度慢等一系列问题。

　　原因在于：

　　1、政府部门观念保守，较少或不推行PPP模式进入基础设施及公共服务领域。通过查找相关资料了解到，湖南省娄底市2015年地方公共财政收入60亿元，发债城投企业有息债务131亿元，债务率218%。而我们河源市，2015年地方公共财政收入67亿元，发债城投企业有息债务36亿元，债务率为53%。此外，根据相关报道，湖南省娄底市在2016年共推出42个PPP合作项目，总投资达788亿元，项目涵盖交通、水利、医疗、体育、全域旅游、园区建设、生态环保等多个领域。

　　通过以上调查分析可看出，地方公共财政收入与其债务率存在一定的联系，如上述提到的湖南省娄底市的地方公共财政收入与债务率呈现正相关的关系，城市的发展离不开资金的投入，自然也带来了负债。同时，娄底市与河源市的地方公共财政收入相差不大，但是娄底市的债务率比河源市大4倍以上，但他们敢于投资PPP项目，且涵盖了多个领域。

　　可见，城市的发展离不开资金的支持，自然也带来了债务的支出，但是我们要敢于负债、善于负债，我们要大胆创新，在多个领域推行PPP模式助推河源的经济发展。

　　2、假借PPP搞变相融资，政府回购、明股实债、固定回报等问题突出。目前，传统BT模式已被叫停，但是部分单位假借PPP模式搞变相融资，即伪PPP，仍采用BT模式开展基础设施、公共服务领域投资建设，这既影响了PPP模式的规范推广，也增加了地方政府的债务风险和隐患。

　　近期，财政部制定了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），明确了财政部将在各地方政府特设财政监察专员办事处，从各地方政府层面“开刀”，显示出国家规范PPP模式的决心。该文件的出台，将有效改变“假PPP”不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导做“真PPP”的作用。

　　3、PPP项目少、落地实施慢。首先，部分市县部门不重视国家政策法规，变相采用BT模式开展基础设施、公共服务领域投资建设；其次，缺乏对国家政策法规的解读，不善于采用PPP模式。

　　日前，财政部制定了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会合作工作的通知（财金[2016]90号）》，明确规定各地新建垃圾处理、污水处理项目要“强制”应用PPP模式，并对项目一般有现金流、市场化程度较高、PPP模式运用较为广泛、操作相对成熟的其他领域强制实施PPP模式，鼓励运用PPP模式，推动提高项目效率。

　　4、组织及监管体系不完善。目前，市县政府部门的PPP模式意识薄弱，并没有形成良好的组织体系和监管体系，缺乏带头作用，制约了我市PPP模式的健康发展。

　　5、已入PPP项目库的项目难以真正落地实施。目前，河源市虽有项目已进入PPP项目库，但是并没有真正落地实施。究其原因主要在于，PPP项目在策划阶段缺乏专业、合理的策划，并未结合实际、考虑周全各类可能出现的问题等。

　　6、运营能力强、运营经验丰富的参与主体还不够多。主要原因在于：一是没有进行公开、公平、公正的合理招标工作，个别社会资本方通过提前介入PPP项目而出现不合理的低价竞标现象；二是在社会资本方资格预审阶段，未能严格按照程序，以及既定的审查条件进行审查；三是我国PPP模式尚处于初步探索阶段，各方面机制不完善，参与主体经验不足等。

建    议：

　　1、市县各级政府成立PPP中心办公室。一是组织领导各级政府及其职能部门主动学习PPP的国家政策及法律法规，与经验丰富的邻省、邻市或邻县的单位多沟通交流，要起到良好的带头作用；二负责本市县区域内PPP项目统筹安排工作，包括PPP项目的工作方案的编制、PPP项目理论、业务的指导，监管和督促PPP项目的规范实施等。

　　2、各地方政府特设财政监察专员办事处。建议由各市县级财政局设立财政监察专员办事处，主要负责监督政府债务管理、违法违规融资担保等行为。专员办应当综合运用调研、核查、检查等手段、建立常态化的地方政府债务监督机制，必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位，专员办应当坚持“发现一起、查处一起、曝光一起”，及时制止地方政府和融资平台公司违法违规融资行为。

　　3、全面推进PPP模式进入基础设施、公共服务领域投资建设。借助当前珠三角产业转移、促进粤东西北地区产业园区建设的契机，在产业园区以及交通、水利、环保、能源、信息等基础设施建设等方面合理规范地采用PPP模式投资建设，鼓励社会资本的投入，减轻地方财政支出压力，促进经济的快速健康发展。

　　4、加快建立PPP项目联审机制。按照“多评合一、统一评审”的要求，加强部门协调，建议由各市县级PPP中心办公室牵头，组织财政、发改、国土、环保、水利等部门对PPP项目进行联合评审；加强项目可行性研究、依法依规履行投资管理程序；简化操作流程，进一步提高审核效率，更好推动PPP项目落地。

　　5、聘请专业的第三方中介机构辅助PPP项目落地实施。目前，PPP项目普遍存在落地难、推进速度慢等困难。建议学习和借鉴发达城市的先进经验和做法，积极发挥社会第三方专业机构作用，由市发改局牵头，根据政府采购法等相关国家政策及法律法规，选择一批资质高、经验丰富、技术力量雄厚的专业第三方中介咨询机构组成机构库，探索符合河源市实际情况的PPP工作推进模式，为我市PPP项目的前期咨询、评估论证、以及项目实施等全过程涉及领域提供技术咨询、智力支持及有效指导，提高PPP项目开发和实施的质量和效率。

　　6、科学合理地选择社会资本方以确保PPP项目顺利落地执行。建议由市PPP中心办公室牵头，根据PPP项目的实际情况，会同具体的项目实施机构联合各职能部门，科学设置社会资本选择条件，把技术能力、运营经验、管理水平等作为选择社会资本方的重要参考因素，防范不合理低价竞标；全过程监督、严格按照合同约定提供公共产品；强化信息公开，确保PPP项目规范运营。